LA PROCEDURA

Il capitolo sulle procedure ha come obiettivo generale quello di fornire un contributo al «Migliorare gli standard di rendimento delle pubbliche amministrazioni!». Espressione, quest’ultima, non è oggi solo uno slogan ricor¬rente ma un punto di snodo del dibattito, delle analisi e dei suggerimenti scientifici sulle politiche di semplificazione amministrativa. Il concetto stesso di procedura, rispetto a quello di procedimento amministrativo, è pienamente aderente al modello di analisi della pubblica amministrazione come sistema aperto che descrive la logica dell’intero volume. In particolare, esso rappresenta una delle variabili strategiche della dimensione morfologica delle pubbliche amministrazioni che ha come corollari nella stessa prospettiva sistemica e nelle conseguenze della cosiddetta causazione multipla, rispetto alla spiegazione mono-causale. Questa rinnovata consapevolezza di fondo induce a riflettere circa un’auspicabile «rivoluzione copernicana» nel modo di interpretare i processi che sostanziano l’azione amministrativa: abbandonare, cioè, la vecchia «costituzione mate¬riale» della funzione amministrativa secondo cui, da un lato, gli interessi pub¬blici costituivano la sola “unità di misura” dell’organizzazione e del procedi-mento, dall’altro, il cittadino e l’impresa costituivano solo oggetto “indiretto” di considerazione da parte dell’ordinamento. Oggi alla molteplicità di interessi pubblici, di autorità e di procedi¬menti, si contrappongono i principi di unità, di responsabilità e di adegua¬tezza delle pubbliche amministrazioni. La pubblica amministrazione, infatti, non può subordinare inte¬ressi costituzionalmente protetti dall’ordinamento ad interessi che non siano di primo grado – tra cui non si rinviene l’interesse «burocratico», os¬sia quello alla conservazione di un de¬terminato assetto organizzativo e pro¬cedimentale – e che non siano giustificati dalla più stretta congruenza tra mezzi e fini. La centralità assegnata alla funzione di regola¬zione, inoltre, produce spesso costi superiori rispetto ai benefici attesi e si ca¬ratterizza per l’abbondanza di strutture e strumenti e di una sovra-regolamen-tazione. In conseguenza di tutto ciò, le possibili strategie di semplificazione non possono non prevedere un percorso d’azione volto ad incidere sia sulla organizzazione amministrativa sia, secondo un ben definito ordine logico-sistemico, sui procedimenti e sulle procedure amministrative. Ad ognuno dei due “campi d’azione” – struttura organizzativa, da un lato, procedure e procedimenti amministrativi, dall’altro – corrisponde un modello, per così dire, «prevalente» di semplificazione. Per meglio dire, ogni modello sconta un determinato modo di intendere le relazioni di causazione tra le due forze/variabili del sistema amministrativo. La conclusione non può, dunque, che essere quella di studiare a fondo le procedure, intendendo con esse gli «iter» buro¬cra¬tici che consentono alle diverse “pratiche” trattate dall’amministrazione di conclu¬dersi. Più correttamente intendiamo qui le sequenze di comporta¬mento dei soggetti (singoli dipendenti pubblici, o anche specifiche unità organizza¬tive) del sistema pubblica amministrazione; sequenze in virtù delle quali gli inputs che penetrano nel sistema sotto forma di domande (dalla collettività ammini¬strata, ovvero da altri soggetti dell’ambiente esterno, quali, ad esempio, altri organi istitu¬zionali, soggetti politici, ecc.) vengono tradotti in outputs sotto forma di risposte a quelle domande che avevano attivato le procedure stesse. L’ambito di produzioni pubbliche, ed in particolare di quelle più legate all’attività burocratica, rappresentano delle aree di scambio quasi sempre regolate da procedure. Solo entrando a fondo nei loro meccanismi, dunque, si potranno proporre riorganizzazioni che abbiano una qualche probabilità di essere accettate.