IL PROCESSO DI IMPLEMENTAZIONE

Il processo di implementazione (implementation) analizzato in questo scritto va inquadrato nell’ambito del ribaltamento operato negli ultimi decenni dalla politologia internazionale circa il modo (tradizionale) di guardare al funzionamento delle amministrazioni pubbliche: dalla logica degli attori (istituzioni) si è passati alla logica dell’azione (risultati); dall’attenzione rivolta alla dimensione strutturale delle pubbliche amministrazioni (complessificazione e moltiplicazione organizzativa interna) a quella per la loro dimensione funzionale e/o «fisiologica». Esso, in sostanza, deriva direttamente da quella prospettiva di studio della policy analysis del fenomeno amministrativo. Da qui, il riferimento al «processo sistemico». Il capitolo ripercorre nella parte introduttiva le fasi e i momenti storici che hanno caratterizzato la cosiddetta Implementation Research, i cui principali contributi, nell’ambito politologico si sono concentrati sulla teoria dell’attuazione delle politiche pubbliche, trascurando molto spesso tutti quegli studi che, seppur importanti, sono più legati all’analisi di casi specifici. Sempre nella prima parte dello scritto vengono affrontate le questioni che caratterizzano il processo di implementazione che non sono, come sembrava, di natura esclusivamente teorico-metodologica. In realtà, è al rapporto fra la teoria organizzativa e l’analisi delle politiche pubbliche (policy analysis) che bisogna guardare per sviluppare una riflessione che abbia come obiettivo quello di chiarire alcune implicazioni di teoria e di metodo. Ecco perché – come emerge dalle pagine che costituiscono la seconda parte del capitolo – il fuoco dell’analisi organizzativa si è venuto spostando dalle strutture organizzative, intese come ruoli e funzioni relative alle finalità istituzionali, ai processi di azione che coinvolgono una pluralità di attori per la realizzazione di determinati compiti. Coerentemente, l’unità di analisi tende ad essere individuata nelle relazioni infra e inter-organizzative, piuttosto che nella singola struttura dai confini definiti normativamente. E, ancora, l’ambiente non viene più visto in modo indeterminato e residuale, ma come campo di relazioni organizzative significative tra gli attori implicati in una determinata attività. Infine, nella consapevolezza che l’attenzione rivolta al processo di implementazione scaturisce soprattutto dallo scarto che si rileva sempre più frequentemente fra i risultati ottenuti e quelli attesi, viene constatato il fatto che sono le reti relazioni interorganizzative, relativamente stabili, a costituire un punto di snodo strategico fondamentale sul tema. Esse rispondono sia all’esigenza funzionale di attuare gli interventi che a quella politica di soddisfare gli interessi degli attori in gioco. Per sopperire all’inadeguatezza degli apparati pubblici a svolgere funzioni che richiedono competenza tecnica, flessibilità organizzativa e orientamento al risultato, favorisce la delega della loro gestione ad attori esterni, diventa necessaria la costituzione di complesse reti interorganizzative per la realizzazione degli interventi pubblici e per il controllo del consenso politico e sociale. Corollario di questa ipotesi è la difficile coesistenza di network interorganizzativi in cui, a volte, si sovrappongono ed entrano in conflitto distinte strategie e logiche di azione. Tra essi, è difficile trovare meccanismi di regolazione complessiva proprio per le caratteristiche di ogni specifico network interorganizzativo, a loro volta, frutto della propria genesi, evoluzione e di un sottile equilibrio derivante dall’intreccio di logiche parziali.