Oggetto di questo libro è il ruolo dell’Ombudsman (letteralmente «colui che fa da tramite») – in Italia il Difensore civico – come strumento di accountability nel processo di costruzione della democrazia di qualità. L’obiettivo che ci proponiamo, cioè, è quello di verificare, attraverso un’analisi empirica comparata dei casi italiano, francese e spagnolo, l’effettivo contributo dell’Ombudsman al disegno delle democrazie mature – tenuto conto del suo “naturale” accostamento alle dimensioni procedurali (rule of law, accountability e responsiveness) degli assetti istituzionali democratici (L. Morlino, 2003) – quale espressione articolata di un paradigma che tiene conto del modello culturale. Provare a correlare questo istituto – tanto più se letto attraverso la sua dimensione soggettiva – con la qualità della democrazia può, alternativamente, risultare o semplicemente banale o, al contrario, eccessivo. Banale, per la semplice evidenza empirica che ne registra la presenza in tutti i Paesi democratici; eccessivo, perché i suoi compiti sono raramente adeguati a soddisfare i complessi problemi delle moderne democrazie. Al di là, così, di consueti slogan e parole d’ordine – difendere i cittadini dai soprusi delle pubbliche amministrazioni, specie nel caso italiano, o favorire la partecipazione dei cittadini al governo della cosa pubblica, in altri paesi – il tema è spesso rimasto in ombra, soprattutto nella letteratura politologica. La presenza dell’istituto nel disegno istituzionale della gran parte dei paesi democratici viene considerato come un dato di fatto. E anche laddove la debolezza del suo ruolo dovrebbe spingere a riconsiderarne compiti e poteri, la via prescelta è piuttosto quella della “marginalizzazione” del suo ruolo fino a “dimenticarne”, come da tempo accade in Italia, l’istituzione. Manca, invece, un’approfondita riflessione non soltanto sul ruolo, i compiti e i poteri affidati a questo istituto, bensì anche sulla loro compatibilità con tutti gli altri istituti che compongono l’architettura di ciascun Paese, e con il complessivo disegno democratico, che ne determinano l’effettività del ruolo. Né la letteratura di cui disponiamo è solitamente interessata ad indagarne anche la dimensione soggettiva: le conoscenze e competenze, la tipologia di persone che sono o dovrebbero essere chiamate a svolgere il ruolo di Difensore civico. Quasi a voler sottovalutare la essenziale funzione di “ponte” che la dimensione soggettiva svolge nel tradurre il ruolo del Difensore civico dal piano strettamente formale a quello dei comportamenti sostanziali. Diversamente, l’obiettivo di questo libro è quello di indagare le ragioni (o, al contrario i limiti) che, sia sul piano della dimensione oggettiva (sistema di regole, poteri, ruolo, ecc.), sia su quello delle caratteristiche soggettive (percorso professionale, competenze, cultura politica, ecc.) degli uomini e delle donne chiamati a svolgere il ruolo di difensori civici, ne possono consentire (o, al contrario, ostacolare) il ruolo di costruzione e/o rafforzamento delle democrazie mature. Previsto per la prima volta in Svezia dalla legge sulla forma di governo del lontano 6 giugno 1809 (art. 96), l’istituto dell’Ombudsman si è rapidamente diffuso in svariati paesi del mondo, compresi quelli cosiddetti ancora in via di sviluppo, a partire dalla metà del Novecento. Prima nei paesi scandinavi e del Europa continentale – Finlandia (1919), Norvegia (1952), Danimarca (1953), Germania (1956 e 1957) – poi, con gli anni ’60, nel mondo anglosassone – la Nuova Zelanda (1962), la Gran Bretagna (1967) – seguiti, tra gli anni ’70 e ’80, sia dalla maggior parte dei paesi europei sia da altri in America, in Asia e in Africa. Nel tempo, cioè, la sua diffusione è avvenuta al di fuori della cerchia dei regimi parlamentari, pur mantenendo la sua prerogativa di operare nell’ambito della funzione ispettiva del Parlamento, ma senza che le sue competenze siano necessariamente connesse con il principio della responsabilità politica del governo. Quindi, al di là della forma di governo dello Stato dove l’istituto ha trovato spazio, dati i poteri di controllo che esso è chiamato ad esercitare, l’Ombudsman ha mostrato di attecchire solo in ambienti o Paesi in cui si sono affermati i principi dello Stato di diritto . Circa le sue competenze, si concorda sul fatto che l’Ombudsman è oggi «un organo collegato alla rappresentanza politica nazionale, dotato di attribuzioni ispettive nei confronti delle amministrazioni dipendenti dall’esecutivo, destinato ad operare come istanza di tutela di interessi collettivi ed individuali compromessi dall’inerzia dell’amministrazione o dai suoi comportamenti attivi illegittimi o inopportuni, rivolgendo apposite raccomandazioni alle amministrazioni interessate e concludendo, periodicamente, con relazioni sull’attività svolta e con proposte di modifiche o migliorative all’ordinamento vigente» (G. De Vergottini, 1979, p. 789). Diverse sono le prospettive dalle quali può essere letto l’istituto. La più battuta è “naturalmente” quella che appartiene alla tradizione della scienza giuridica pubblica o costituzionale; naturalmente, per la semplice ragione che la «pubblica amministrazione» ha costituito, per oltre un secolo (a partire dalla seconda metà del XIX e sino ad oltre la metà del XX secolo), l’oggetto di studio pressoché esclusivo del diritto, con tutto il suo corredo di paradigmi (a partire da quello tradizionale della dicotomia tra Stato e cittadini), di corollari e metodi di indagine. Il che ha comportato il fatto di leggere l’Ombudsman, il suo ruolo ed i suoi concreti comportamenti, in riferimento alla sola attività amministrativa come «avvocato difensore» dei bisogni dei cittadini, singoli o associati, nei confronti di una pubblica amministrazione “cattiva” e ingiusta. Rispetto alla prospettiva giuridica, quella che abbiamo scelto di adottare qui, invece, è la prospettiva socio-politologica secondo cui il Difensore civico costituisce uno dei tanti attori che popolano il sistema politico, nazionale e/o locale. Insieme, dunque, alla classe politica, alla componente burocratica ed alla società civile (organizzata o meno), l’Ombudsman contribuisce, in un complesso intreccio di relazioni, e sulla base di sue caratteristiche di natura anche soggettiva, a “determinare” la natura del sistema politico, sociale ed economico di un determinato territorio. Col che, il ruolo dell’Ombudsman risulta intimamente legato con le caratteristiche che – almeno nei paesi occidentali avanzati – lo Stato tende oggi ad assumere, evolvendo dallo Stato giuridico allo Stato-comunità; sino a costituirne, anzi, un’importante cartina di tornasole. Il che fa innanzitutto giustizia di una certa lettura in chiave asetticamente tecnocratica del ruolo e della “professionalità” dell’Ombudsman, in ossequio a una pretesa dicotomia tra politica (governata dagli ideali e dalla visione del mondo) e amministrazione (governata dalla regola della esecuzione sine ira et studio delle leggi). Qui non si tratta, ovviamente, di sostituire uno schema rivelatosi col tempo eccessivamente rigido (la dicotomia, di matrice più o meno weberiana, tra tipi alternativi e vicendevolmente escludenti) con uno che questa volta oltre che rigido risulta anche confuso (la generica in distinzione di politica e amministrazione). Il punto, semmai, è quello di riconoscere la complessità e varietà di dinamiche e attori nel quadro di una lettura della pubblica amministrazione «al plurale» e come sistema, e che come tale agisce al suo interno e si relazione con il suo ambiente circostante (R. D’Amico, 2006). Il legame tra politica e amministrazione emerge così come fenomeno dalle tante sfaccettature, coerentemente alla natura delle organizzazioni pubbliche, delle dinamiche infra- ed inter- organizzative, delle fasi del ciclo di vita delle politiche pubbliche, e, perché non, delle caratteristiche soggettive degli attori in campo, politici e burocrati. Non è però la questione astrattamente “teorica” quella che qui interessa, bensì la sua ricaduta in riferimento al tema dell’Ombudsman. Ebbene, da questo punto di vista, il superamento dell’ideale classico della apoliticità della burocrazia non soltanto pone sotto una luce diversa quel rendimento amministrativo che costituisce il naturale contro altare dell’istituto della difesa civica, ma sollecita anche il superamento di quella «retorica dell’agenzismo» (S. Cassese, 1999) tanto diffusa, diffidenza compresa, nel dibattito politico di molti paesi europei: quella sorta di apologia dell’Ombudsman (e, più in generale, delle Autorità indipendenti), cioè, come panacéa di tutti i mali possibili. Come dire, in altri termini, che occorre ricondurre il ruolo e il funzionamento dell’Ombudsman anch’esso alle caratteristiche soggettive, di professionalità politica o tecnica, dei suoi protagonisti, analizzandone l’effettività non in astratto bensì nella relazione che concretamente essi intrattengono con un’organizzazione, la pubblica amministrazione, tutt’altro che separata dalla politica. Ma se così stanno le cose, e se l’approdo verso il quale tendono i sistemi democratici è oggi quello dello Stato-comunità, il carattere plurale delle pubbliche amministrazioni obbliga a porre al centro della scena dominata dall’Ombudsman, piuttosto che quella nazionale, soprattutto la dimensione locale. Quando parliamo di governi locali – o «minori», come usa, anche, chiamarli Luigi Bobbio (2002) – facciamo riferimento a quei particolari ambiti territoriali, all’interno di un ordinamento generale o nazionale, che incontrano limiti finanziari e funzionali imposti dagli Stati centrali, agiscono su territori di dimensioni ridotte, e godono di competenze più o meno limitate rispetto a quelle che vengono esercitate dall’amministrazione centrale. È nella dimensione locale che il rendimento amministrativo incide di più sulla vita del cittadino; è qui che le politiche pubbliche sono più a portata di mano del cittadino; è qui che si intersecano «partecipazione», «cittadinanza» e «democrazia». Ed è principalmente questa la dimensione che costitui-sce il terreno di prova dello Stato-comunità. Sappiamo che dello Stato, attraverso i secoli e le diverse dottrine, è sempre prevalsa un’idea di strumento organizzativo dei singoli in popolo. Una funzione, un mezzo per mantenere l’identità (spaziale) di un popolo, per sancire l’entrata e l’uscita dalla cittadinanza. Un tratto dunque di garanzia. Un meccanismo interessato a mantenere la coerenza tra dinamiche sociali e confini comportamentali predeterminati (controllo). Per Stato-comunità – per la verità, la disposizione dei due termine “dovrebbe” essere invertita – si intende, invece, un sistema di contesti locali più o meno estesi dove un insieme di attori regolano le modalità di conduzione (reti) di legami affettivi, psicologici e di appartenenza. Le norme di convivenza e le politiche pubbliche sono tese a permettere un continuo valore emancipatore (e di sviluppo) delle dinamiche sociali che in tal senso si formano, con forte impronta pluralista. Potremmo così sintetizzare: la concezione giuridico-formale dello Stato pone l’attenzione alla perfezione dell’atto, e quindi all’organizzazione, al controllo, garanzia e certificazione; la concezione dello Stato come comunità pone invece maggiore attenzione al tema dell’efficienza-efficacia delle politiche pubbliche, cioè alle dinamiche a rete sociale, alle politiche pubbliche (progetto e risultati), alla responsabilità, sviluppo, emancipazione, empowerment. Risulta quasi palese come le due letture seguono percorsi opposti: la prima prende le mosse dalla sovrastruttura istituzionale e normativa; la seconda, invece, dal soggetto e dalle dinamiche sociali (D. Francescato e F. Giorgilli, 1996). Non è qui il caso di approfondire ulteriormente questa distinzione – nota, peraltro, è la proposta (D. Sorace, 1976) di fondarla, oltre che sulla natura delle principali funzioni (nel primo caso “di amministrazione”, nel secondo “di servizio”), sul tipo e l’estensione della relazione con le rappresentanze politiche (amministrazione “burocratica” la prima, amministrazione “democratica” la seconda) – con l’ulteriore riferimento alle dimensioni che riguardano i comportamenti (sensi di appartenenza) degli operatori delle pubbliche amministrazioni; e, conseguentemente, allo schema tipologico proposto dagli stessi Donata Francescato e Francesco Giorgilli (1996, p. 23) . Resta il fatto, che ricondurre l’amministrazione locale al framework politologico dello Stato-Comunità ha il merito di proporre la dimensione locale come quella sempre più strategica nel processo di costruzione e/o il rafforzamento della democrazia di qualità. Non è forse un caso se, al di là delle singole declinazioni nazionali, quel processo si è accompagnato a spinte e/o riforme sempre più decise in termini di decentramento. Anche se poi rimane da capire quale ne sia l’unità geo-politica e geo-amministrativa di riferimento: se le piccole comunità comunali o le medio-grandi regionali (M. Caciagli, 2003). Torniamo così all’Ombudsman e al suo ruolo “conteso” tra difesa del cittadino e garanzia di una buona amministrazione. La prevalenza data all’una o all’altra finalità si riflette sul modo nel quale i compiti vengono svolti. L’esperienza comune insegna che il ruolo complessivamente attribuito ad un ufficio all’interno di una organizzazione ne influenza i comportamenti nel senso di orientarli a quel ruolo, anche in situazioni nelle quali lo specifico compito da svolgere richiederebbe un orientamento diverso (F. Trimarchi, 1992). Al fine di valutare l’adeguatezza di un istituto giuridico in relazione alle esigenze per le quali esso è sorto occorre, previamente, individuare con precisione appunto le esigenze storico-politiche che ne hanno determinato la costituzione. A tale proposito, l’Ombudsman costituirebbe una sorta di contrappeso garantistico nei confronti dei poteri amministrativi, e rappresenterebbe una forma alternativa e aggiuntiva di tutela degli interessi dei privati che dall’esercizio di quei poteri risultano coinvolti e pregiudicati. Esso deve, dunque, atteggiarsi a snodo flessibile e informale di collegamento, in grado di assicurare una maggiore trasparenza dell’organizzazione amministrativa, capace di offrire ulteriori occasioni di giustificabilità della sua azione e di consentire forme di partecipazione, forse atipiche, ma comunque aggiuntive rispetto a quelle tradizionali. Né va trascurata, inoltre, l’esigenza di tutelare la legalità ed il buon andamento dell’amministrazione, in una prospettiva, dunque, in cui la protezione di interessi particolari dei privati assume un rilievo più sfocato rispetto alla difesa degli interessi pubblici. A ben vedere, l’istituzione dell’Ombudsman potrebbe fornire queste risposte e funzionare da pungolo od ausilio per l’amministrazione attiva, e potrebbe quindi favorire una migliore scelta finale in vista dell’interesse pubblico. L’individuazione dei tratti essenziali del modello mostra però contestualmente alcuni suoi limiti. In primo luogo è forse illusorio immaginare che in un medesimo soggetto si possano concentrare poteri correlati ad esigenze tanto diverse, talora addirittura disomogenee, che vanno dalla tutela dei cittadini alla partecipazione all’attività amministrativa, dalla difesa della legalità alla ricerca della trasparenza, dall’azione finalizzata al miglioramento del rapporto cittadini-amministrazione alla responsabi-lizzazione dei soggetti pubblici. Inoltre, come peraltro l’esperienza dei fatti ha mostrato con evidenza, l’istituto, nato per porre rimedio alle carenze e alle disfunzioni della amministrazione, l’Ombudsman riesce paradossalmente a svolgere al meglio i suoi compiti allorché l’amministrazione già funzioni. Infine, ed è questo un profilo forse essenziale per cogliere la particolarità della figura in esame, ciascuna delle funzioni che possono essere esercitate dal Difensore risultano già attribuite a soggetti specifici, ovvero trovano corrispondenza in istituti peculiari. Qual è allora l’elemento che muta nell’assetto complessivo della amministrazione e del suo rapporto con i cittadini allorché sia prevista la figura dell’Ombudsman? Esso pare essere costituito dalla “giustificabilità” dell’azione dei pubblici poteri e dalla “comprensibilità” della stessa per il cittadino, che da parte sua può più facilmente controllarne gli effetti (E. Casetta, 1999). Il cittadino, in definitiva, recupera, anche in virtù della mediazione del Difensore, quel rispetto nei confronti delle istituzioni che spesso risulta gravemente pregiudicato. In questo scenario, si registra la posizione dei molti che vedrebbero giusto collocare l’istituto della difesa civica nella “famiglia” delle Autorità amministrative indipendenti. Com’è noto, il panorama che esse presentano è assai variegato e non consente facili generalizzazioni, sia per la diversa natura delle funzioni che a codeste autorità sono conferite sia per il diverso tipo e grado di indipendenza che è loro riconosciuto . Certo è che esse rappresentano una delle possibili lenti per vedere all’opera la trasformazione dell’interazione, da un lato, tra politica e amministrazione, e, dall’altro, tra poteri pubblici e privati. In sintesi, si tratta del tema dell’equilibrio che la democrazia deve assicurare tra logiche di rappresentanza e logiche dell’efficienza. Ma se così è per le Autorità amministrative indipendenti, anche l’Ombudsman può allora essere considerato tra i fenomeni più rilevanti dell’evoluzione dei sistemi di governance delle democrazie occidentali (R. Mayntz, 1999). Esso rappresenta il passaggio da sistemi istituzionali di governo, prevalentemente fondati sulle istituzioni della rappresentanza (partiti e parlamenti), e orientati alla centralità delle funzioni di inputs, a sistemi di governo mirati alla rivalutazione delle modalità di azione, e più orientate all’efficienza e all’efficacia degli outputs. Anche l’Ombudsman è cioè una delle possibili opportunità di cambiamento strutturale delle modalità di interazione tra attori pubblici e privati, nonché una via istituzionale per migliorare la capacità di direzione dei sub-sistemi di policies (G. Giraudi e M.S. Righettini, 2001). Il policentrismo garantito dall’Ombudsman costituisce una risposta alle sfide poste dalla crescente complessità e diversità delle situazioni e degli interessi regolati (J. Kooiman, 1993). In questa direzione, quel che si segnala è una dimensione rilevante del mutamento del rapporto tra politica e amministrazione: viene sovvertito il tradizionale rapporto lineare tra la legge, che esprime ed individua l’interesse generale, e l’amministrazione, in cui si articola e si individua il particolare. La crescente pluralità e diversità della natura degli interessi che chiedono tutela ed intervento, oltre alla complessità e relativa stabilità degli equilibri che essi possono raggiungere, rende meno lineare e scontato il rapporto tra politica e amministrazione. In questo quadro, la definizione dell’interesse generale diviene sempre più problematica, e finisce per essere sostituita, in buona parte, dalla definizione in sedi amministrative di «interessi settoriali», o «particolari», alla cui dialettica è affidata l’efficacia complessiva dell’azione di governo (J. Kooiman, 1993). La delega dei poteri, regolativi e di garanzia, autonomi da altri poteri dello Stato (vedi le procedure di nomina e le garanzie di indipendenza dei membri delle autorità) configurano un nuovo scenario in cui l’amministrazione funge da volano per l’accrescimento del pluralismo (sia pure secondo modalità diverse da quelle perseguite dai partiti politici) in due direzioni. In una prima direzione, l’Ombudsman si configura come sede istituzionale che concorre alla formazione dell’autorità di governo; in una seconda direzione, esso contribuisce ad estendere e diversificare le forme di rappresentanza. Questa non si presenta più esclusivamente nelle forme e nelle modalità della rappresentanza politica, legata al circuito elettorale della selezione dei governanti, bensì anche come rappresentanza amministrativa legata ai circuiti amministrativi di formazione e implementazione delle politiche pubbliche. In buona sostanza, l’Ombudsman modifica in modo irreversibile il tradizionale processo di governo caratterizzato dalla «sequenza lineare che va dal corpo elettorale organizzato da partiti, parlamento, governo» fino a concludersi con le pubbliche amministrazioni (A. Predieri, 1997, p. 106). L’autonomia della regolazione amministrativa dell’Ombudsman rispetto alle assemblee legislative e al potere esecutivo e giudiziario rappresenta una rilevante evoluzione delle modalità di legittimazione dei sistemi democratici di governo. La regolazione amministrativa, infatti, è diversa sia da quella legislativa sia da quella giudiziaria. La regolazione legislativa e quella giudiziaria considerano la condotta individuale in sé; la regolazione amministrativa, invece, ritiene “rilevante” la condotta solo se produce conseguenze (T.J. Lowi, 1999). La “specialità” dell’Ombudsman nel campo delle Autorità amministrative indipendenti, la sua natura di attore che popola il sistema politico, la dimensione locale come campo privilegiato della riconoscibilità del suo ruolo, dove le politiche pubbliche e il rendimento amministrativo sono più a portata di mano del cittadino, sono tutti fattori che contribuiscono a delineare uno scenario di «qualità» della democrazia rispetto al cui processo di costruzione il ruolo dell’Ombudsman sembra pendere soprattutto sul versante dell’output. Il tema, com’è noto, è quello che riguarda il dibattito intorno alle fonti di legittimazione dei sistemi democratici: da una parte, il versante cosiddetto inputista, che poggia (e guarda) ai meccanismi che garantiscono la “migliore” rappresentatività possibile dei suoi eletti rispetto agli elettori; dall’altra parte, invece, il versante outputista, che poggia (e guarda) alle risposte, in termini di soddisfacimento dei bisogni dei cittadini, che i sistemi democratici sono in grado di offrire. Se letto da una prospettiva socio-politologica, tuttavia, proprio l’Ombudsman si configura come “ponte” che ristabilisce l’equilibrio di complementarietà tra i due versanti grazie al terreno sul quale esso è principalmente chiamato ad agire: la «partecipazione politica». Declinata in un’accezione ben più ampia e dilatata rispetto alla sola partecipazione dei cittadini, singoli o aggregati, come soggetti passivi o attivi, alle scadenze elettorali e a tutti gli altri momenti che attengono i meccanismi della “classica” rappresentanza nelle sedi decisionali della politica, la partecipazione politica incentivata e sostenuta dall’azione dell’Ombudsman si configura come un impegno – un «dovere essere» – dal quale dipende la qualità stessa di una società democratica: rientrerebbe a pieno titolo tra quelle virtù civiche senza le quali la stessa democraticità di un regime politico verrebbe pregiudicata. Per non dire che, retorica a parte, nel loro funzionamento reale i regimi democratici (le poliarchie di cui parla Robert Dahl) sono attraversati dal contrasto tra aspirazione e realtà, tra l’ideale di partecipazione, impegno politico e controllo democratico delle istituzioni di governo, e la loro realtà effettuale. Da qui il passo è breve, allora, per ricondurre l’istituto della difesa civica ad un altro dei capisaldi della democrazia di qualità: l’accountability. E in modo particolare, quella orizzontale o interistituzionale, che configura la responsabilità che viene fatta valere nei confronti dei governanti da altre istituzioni o da attori collettivi che hanno le conoscenze e il potere di valutare il comportamento dei governanti. Torniamo così al tema della «partecipazione politica», in particolare nella sua duplice accezione di «responsabile» e «consapevole» richiesta all’elettore – sapere chi ha fatto cosa, per raggiungere quali scopi e con quali esiti – in modo da potere analizzare e valutare. E nuovamente, dunque, all’Ombudsman nel quadro del principio, teorizzato e praticato, della sussidiarietà. Negli ordinamenti (come quello italiano) in cui la statualità si articola territorialmente in diversi livelli di governo, il principio di sussidiarietà assume una duplice valenza: giuridica e politica. Le sue ricadute, oltre che sul terreno della organizzazione (o ri-organizzazione) in senso autonomistico della distribuzione dei poteri fra i diversi livelli di governo che compongono lo Stato democratico, riguardano proprio l’amministrazione ed il suo modo di agire nel rapporto con i cittadini. Nel valorizzare le autonomie territoriali (e funzionali) in modo da avvicinare il momento della decisione politica ai cittadini, portatori degli interessi che si formano in quella porzione di territorio, infatti, è implicitamente contenuta la previsione di (e sol-lecitazione per) una «ristrutturazione» dell’apparato chiamato ad implementare, con la sua concreta azione, quelle stesse decisioni. Quel che si richiede con il principio di sussidiarietà, dunque, è anche una concreta revisione dell’organizzazione amministrativa pubblica, delle sue regole, della sua «cultura» in modo da realizzare le condizioni necessarie ad un confronto paritario tra amministrazione e cittadini. Ma il principio di sussidiarietà non è solo un criterio di distribuzione di funzioni fra diversi livelli di amministrazioni pubbliche (comunitaria, statale, locale), bensì anche, e soprattutto, un formula organizzatoria funzionale alla soddisfazione efficiente ed efficace degli interessi dei cittadini. Implicito nel principio di sussidiarietà è la legittimazione di tutti quegli interventi «sostitutivi» che servano a supplire alle (o ad agire sulle) inerzie dell’amministrazione al fine di un’effettiva soddisfazione delle domande e dei bisogni espressi dai cittadini. Ma se questa legittimazione, per un verso, obbliga certamente a riflettere sulla individuazione degli «strumenti di garanzia» della sussidiarietà, per altro verso, conduce ad una ulteriore valorizzazione, tanto più in riferimento ai cittadini di quelle autonomie locali che maggiormente soffrono dei limiti della giustizia amministrativa e/o ordinaria, dell’istituto della difesa civica. Con questa chiave di lettura, questo libro riporta i risultati di una ricerca comparata sull’istituto dell’Ombudsman in tre Paesi europei: Italia, Francia e Spagna. Quanto, in particolare, alla sua articolazione, il volume è distinto in tre parti. Nella prima parte illustriamo il framework interpretativo che tiene insieme tutta la nostra ricerca, con riguardo al ruolo dell’Ombudsman nel processo di costruzione della democrazia di qualità. Ciò, attraverso sia l’analisi di alcuni principali snodi del dibattito su questo processo sia la ricostruzione delle principali esperienza di difesa civica in Europa e nei Paesi del mondo occidentale avanzato. Con la seconda parte del volume entriamo nell’analisi dei tre casi messi a confronto. In particolare, nei tre capitoli che vi sono raccolti ricostruiamo quella che abbiamo anticipato come la “dimensione oggettiva” dell’istituto dell’Ombudsman rispettivamente in Italia, Francia e Spagna, ovvero il sistema di regole e poteri che presiedono al suo ruolo nell’architettura istituzionale dei tre Paesi, in ambito sia nazionale che locale. La terza parte del libro è invece dedicata all’analisi della “dimensione soggettiva” dell’istituto, ovvero alle caratteristiche sia socio-anagrafiche sia di percorso professionale, di competenze, di cultura politica, ecc. degli stessi protagonisti. Al riguardo, va detto che questa indagine ha richiesto una ricerca sul campo condotta attraverso la somministrazione di un questionario a un campione rappresentativo dell’universo degli Ombudsman italiani, francesi e spagnoli. A tal fine, dunque, un primo capitolo (il sesto) è dedicato alle scelte metodologiche adottate, con particolare riferimento sia alla campionatura sia agli items e alle relative batterie di domande inserite nel questionario. E proprio su quest’ultimo aspetto, è giusto sin d’ora precisare l’obiettivo di questa parte speciale del lavoro: la ricostruzione della “professionalità” dei nostri intervistati. Ci siamo mossi, per questo, nell’ambito della ben nota distinzione tra professionalità tecnica e professionalità politica, a partire da quella ormai classica proposta alcuni decenni fa da Robert Putnam (1973) in chiave dicotomica per l’alta burocrazia ministeriale di alcuni paesi europei – burocrazia classica e burocrazia politica – sino a quella rivista in chiave, piuttosto, di continuum costruito sulla prevalenza nella stessa professionalità dei fattori (ingredienti) ora dell’una ora dell’altra (R. D’Amico, 1988). Ciò, proprio in ossequio a quella stessa chiave di lettura, politologica, che rigetta la netta dicotomia tra politica e amministrazione e che, nel nostro caso, induce a considerare il ruolo dell’Ombudsman come a quello di un attore scelto dalla politica, politico lui stesso, e che opera nel sistema politico. Dopo, dunque, quello metodologico, il capitolo successivo (il settimo) riporta i risultati dell’indagine vera e propria. Infine, proviamo a trarre le conclusioni della nostra analisi comparata fra Italia, Francia e Spagna, provando anche a ricavarne suggestioni e proposte in vista delle possibili prospettive, di ruolo e poteri (dimensione oggettiva) e di caratteristiche (dimensione soggettiva), dell’istituto dell’Ombudsman nelle democrazie di qualità.

Cultura istituzionale e strumenti di accountability. Il contributo dell'Ombudsman alla qualità della democrazia

LA BELLA, MARCO VALERIO LIVIO
2012

Abstract

Oggetto di questo libro è il ruolo dell’Ombudsman (letteralmente «colui che fa da tramite») – in Italia il Difensore civico – come strumento di accountability nel processo di costruzione della democrazia di qualità. L’obiettivo che ci proponiamo, cioè, è quello di verificare, attraverso un’analisi empirica comparata dei casi italiano, francese e spagnolo, l’effettivo contributo dell’Ombudsman al disegno delle democrazie mature – tenuto conto del suo “naturale” accostamento alle dimensioni procedurali (rule of law, accountability e responsiveness) degli assetti istituzionali democratici (L. Morlino, 2003) – quale espressione articolata di un paradigma che tiene conto del modello culturale. Provare a correlare questo istituto – tanto più se letto attraverso la sua dimensione soggettiva – con la qualità della democrazia può, alternativamente, risultare o semplicemente banale o, al contrario, eccessivo. Banale, per la semplice evidenza empirica che ne registra la presenza in tutti i Paesi democratici; eccessivo, perché i suoi compiti sono raramente adeguati a soddisfare i complessi problemi delle moderne democrazie. Al di là, così, di consueti slogan e parole d’ordine – difendere i cittadini dai soprusi delle pubbliche amministrazioni, specie nel caso italiano, o favorire la partecipazione dei cittadini al governo della cosa pubblica, in altri paesi – il tema è spesso rimasto in ombra, soprattutto nella letteratura politologica. La presenza dell’istituto nel disegno istituzionale della gran parte dei paesi democratici viene considerato come un dato di fatto. E anche laddove la debolezza del suo ruolo dovrebbe spingere a riconsiderarne compiti e poteri, la via prescelta è piuttosto quella della “marginalizzazione” del suo ruolo fino a “dimenticarne”, come da tempo accade in Italia, l’istituzione. Manca, invece, un’approfondita riflessione non soltanto sul ruolo, i compiti e i poteri affidati a questo istituto, bensì anche sulla loro compatibilità con tutti gli altri istituti che compongono l’architettura di ciascun Paese, e con il complessivo disegno democratico, che ne determinano l’effettività del ruolo. Né la letteratura di cui disponiamo è solitamente interessata ad indagarne anche la dimensione soggettiva: le conoscenze e competenze, la tipologia di persone che sono o dovrebbero essere chiamate a svolgere il ruolo di Difensore civico. Quasi a voler sottovalutare la essenziale funzione di “ponte” che la dimensione soggettiva svolge nel tradurre il ruolo del Difensore civico dal piano strettamente formale a quello dei comportamenti sostanziali. Diversamente, l’obiettivo di questo libro è quello di indagare le ragioni (o, al contrario i limiti) che, sia sul piano della dimensione oggettiva (sistema di regole, poteri, ruolo, ecc.), sia su quello delle caratteristiche soggettive (percorso professionale, competenze, cultura politica, ecc.) degli uomini e delle donne chiamati a svolgere il ruolo di difensori civici, ne possono consentire (o, al contrario, ostacolare) il ruolo di costruzione e/o rafforzamento delle democrazie mature. Previsto per la prima volta in Svezia dalla legge sulla forma di governo del lontano 6 giugno 1809 (art. 96), l’istituto dell’Ombudsman si è rapidamente diffuso in svariati paesi del mondo, compresi quelli cosiddetti ancora in via di sviluppo, a partire dalla metà del Novecento. Prima nei paesi scandinavi e del Europa continentale – Finlandia (1919), Norvegia (1952), Danimarca (1953), Germania (1956 e 1957) – poi, con gli anni ’60, nel mondo anglosassone – la Nuova Zelanda (1962), la Gran Bretagna (1967) – seguiti, tra gli anni ’70 e ’80, sia dalla maggior parte dei paesi europei sia da altri in America, in Asia e in Africa. Nel tempo, cioè, la sua diffusione è avvenuta al di fuori della cerchia dei regimi parlamentari, pur mantenendo la sua prerogativa di operare nell’ambito della funzione ispettiva del Parlamento, ma senza che le sue competenze siano necessariamente connesse con il principio della responsabilità politica del governo. Quindi, al di là della forma di governo dello Stato dove l’istituto ha trovato spazio, dati i poteri di controllo che esso è chiamato ad esercitare, l’Ombudsman ha mostrato di attecchire solo in ambienti o Paesi in cui si sono affermati i principi dello Stato di diritto . Circa le sue competenze, si concorda sul fatto che l’Ombudsman è oggi «un organo collegato alla rappresentanza politica nazionale, dotato di attribuzioni ispettive nei confronti delle amministrazioni dipendenti dall’esecutivo, destinato ad operare come istanza di tutela di interessi collettivi ed individuali compromessi dall’inerzia dell’amministrazione o dai suoi comportamenti attivi illegittimi o inopportuni, rivolgendo apposite raccomandazioni alle amministrazioni interessate e concludendo, periodicamente, con relazioni sull’attività svolta e con proposte di modifiche o migliorative all’ordinamento vigente» (G. De Vergottini, 1979, p. 789). Diverse sono le prospettive dalle quali può essere letto l’istituto. La più battuta è “naturalmente” quella che appartiene alla tradizione della scienza giuridica pubblica o costituzionale; naturalmente, per la semplice ragione che la «pubblica amministrazione» ha costituito, per oltre un secolo (a partire dalla seconda metà del XIX e sino ad oltre la metà del XX secolo), l’oggetto di studio pressoché esclusivo del diritto, con tutto il suo corredo di paradigmi (a partire da quello tradizionale della dicotomia tra Stato e cittadini), di corollari e metodi di indagine. Il che ha comportato il fatto di leggere l’Ombudsman, il suo ruolo ed i suoi concreti comportamenti, in riferimento alla sola attività amministrativa come «avvocato difensore» dei bisogni dei cittadini, singoli o associati, nei confronti di una pubblica amministrazione “cattiva” e ingiusta. Rispetto alla prospettiva giuridica, quella che abbiamo scelto di adottare qui, invece, è la prospettiva socio-politologica secondo cui il Difensore civico costituisce uno dei tanti attori che popolano il sistema politico, nazionale e/o locale. Insieme, dunque, alla classe politica, alla componente burocratica ed alla società civile (organizzata o meno), l’Ombudsman contribuisce, in un complesso intreccio di relazioni, e sulla base di sue caratteristiche di natura anche soggettiva, a “determinare” la natura del sistema politico, sociale ed economico di un determinato territorio. Col che, il ruolo dell’Ombudsman risulta intimamente legato con le caratteristiche che – almeno nei paesi occidentali avanzati – lo Stato tende oggi ad assumere, evolvendo dallo Stato giuridico allo Stato-comunità; sino a costituirne, anzi, un’importante cartina di tornasole. Il che fa innanzitutto giustizia di una certa lettura in chiave asetticamente tecnocratica del ruolo e della “professionalità” dell’Ombudsman, in ossequio a una pretesa dicotomia tra politica (governata dagli ideali e dalla visione del mondo) e amministrazione (governata dalla regola della esecuzione sine ira et studio delle leggi). Qui non si tratta, ovviamente, di sostituire uno schema rivelatosi col tempo eccessivamente rigido (la dicotomia, di matrice più o meno weberiana, tra tipi alternativi e vicendevolmente escludenti) con uno che questa volta oltre che rigido risulta anche confuso (la generica in distinzione di politica e amministrazione). Il punto, semmai, è quello di riconoscere la complessità e varietà di dinamiche e attori nel quadro di una lettura della pubblica amministrazione «al plurale» e come sistema, e che come tale agisce al suo interno e si relazione con il suo ambiente circostante (R. D’Amico, 2006). Il legame tra politica e amministrazione emerge così come fenomeno dalle tante sfaccettature, coerentemente alla natura delle organizzazioni pubbliche, delle dinamiche infra- ed inter- organizzative, delle fasi del ciclo di vita delle politiche pubbliche, e, perché non, delle caratteristiche soggettive degli attori in campo, politici e burocrati. Non è però la questione astrattamente “teorica” quella che qui interessa, bensì la sua ricaduta in riferimento al tema dell’Ombudsman. Ebbene, da questo punto di vista, il superamento dell’ideale classico della apoliticità della burocrazia non soltanto pone sotto una luce diversa quel rendimento amministrativo che costituisce il naturale contro altare dell’istituto della difesa civica, ma sollecita anche il superamento di quella «retorica dell’agenzismo» (S. Cassese, 1999) tanto diffusa, diffidenza compresa, nel dibattito politico di molti paesi europei: quella sorta di apologia dell’Ombudsman (e, più in generale, delle Autorità indipendenti), cioè, come panacéa di tutti i mali possibili. Come dire, in altri termini, che occorre ricondurre il ruolo e il funzionamento dell’Ombudsman anch’esso alle caratteristiche soggettive, di professionalità politica o tecnica, dei suoi protagonisti, analizzandone l’effettività non in astratto bensì nella relazione che concretamente essi intrattengono con un’organizzazione, la pubblica amministrazione, tutt’altro che separata dalla politica. Ma se così stanno le cose, e se l’approdo verso il quale tendono i sistemi democratici è oggi quello dello Stato-comunità, il carattere plurale delle pubbliche amministrazioni obbliga a porre al centro della scena dominata dall’Ombudsman, piuttosto che quella nazionale, soprattutto la dimensione locale. Quando parliamo di governi locali – o «minori», come usa, anche, chiamarli Luigi Bobbio (2002) – facciamo riferimento a quei particolari ambiti territoriali, all’interno di un ordinamento generale o nazionale, che incontrano limiti finanziari e funzionali imposti dagli Stati centrali, agiscono su territori di dimensioni ridotte, e godono di competenze più o meno limitate rispetto a quelle che vengono esercitate dall’amministrazione centrale. È nella dimensione locale che il rendimento amministrativo incide di più sulla vita del cittadino; è qui che le politiche pubbliche sono più a portata di mano del cittadino; è qui che si intersecano «partecipazione», «cittadinanza» e «democrazia». Ed è principalmente questa la dimensione che costitui-sce il terreno di prova dello Stato-comunità. Sappiamo che dello Stato, attraverso i secoli e le diverse dottrine, è sempre prevalsa un’idea di strumento organizzativo dei singoli in popolo. Una funzione, un mezzo per mantenere l’identità (spaziale) di un popolo, per sancire l’entrata e l’uscita dalla cittadinanza. Un tratto dunque di garanzia. Un meccanismo interessato a mantenere la coerenza tra dinamiche sociali e confini comportamentali predeterminati (controllo). Per Stato-comunità – per la verità, la disposizione dei due termine “dovrebbe” essere invertita – si intende, invece, un sistema di contesti locali più o meno estesi dove un insieme di attori regolano le modalità di conduzione (reti) di legami affettivi, psicologici e di appartenenza. Le norme di convivenza e le politiche pubbliche sono tese a permettere un continuo valore emancipatore (e di sviluppo) delle dinamiche sociali che in tal senso si formano, con forte impronta pluralista. Potremmo così sintetizzare: la concezione giuridico-formale dello Stato pone l’attenzione alla perfezione dell’atto, e quindi all’organizzazione, al controllo, garanzia e certificazione; la concezione dello Stato come comunità pone invece maggiore attenzione al tema dell’efficienza-efficacia delle politiche pubbliche, cioè alle dinamiche a rete sociale, alle politiche pubbliche (progetto e risultati), alla responsabilità, sviluppo, emancipazione, empowerment. Risulta quasi palese come le due letture seguono percorsi opposti: la prima prende le mosse dalla sovrastruttura istituzionale e normativa; la seconda, invece, dal soggetto e dalle dinamiche sociali (D. Francescato e F. Giorgilli, 1996). Non è qui il caso di approfondire ulteriormente questa distinzione – nota, peraltro, è la proposta (D. Sorace, 1976) di fondarla, oltre che sulla natura delle principali funzioni (nel primo caso “di amministrazione”, nel secondo “di servizio”), sul tipo e l’estensione della relazione con le rappresentanze politiche (amministrazione “burocratica” la prima, amministrazione “democratica” la seconda) – con l’ulteriore riferimento alle dimensioni che riguardano i comportamenti (sensi di appartenenza) degli operatori delle pubbliche amministrazioni; e, conseguentemente, allo schema tipologico proposto dagli stessi Donata Francescato e Francesco Giorgilli (1996, p. 23) . Resta il fatto, che ricondurre l’amministrazione locale al framework politologico dello Stato-Comunità ha il merito di proporre la dimensione locale come quella sempre più strategica nel processo di costruzione e/o il rafforzamento della democrazia di qualità. Non è forse un caso se, al di là delle singole declinazioni nazionali, quel processo si è accompagnato a spinte e/o riforme sempre più decise in termini di decentramento. Anche se poi rimane da capire quale ne sia l’unità geo-politica e geo-amministrativa di riferimento: se le piccole comunità comunali o le medio-grandi regionali (M. Caciagli, 2003). Torniamo così all’Ombudsman e al suo ruolo “conteso” tra difesa del cittadino e garanzia di una buona amministrazione. La prevalenza data all’una o all’altra finalità si riflette sul modo nel quale i compiti vengono svolti. L’esperienza comune insegna che il ruolo complessivamente attribuito ad un ufficio all’interno di una organizzazione ne influenza i comportamenti nel senso di orientarli a quel ruolo, anche in situazioni nelle quali lo specifico compito da svolgere richiederebbe un orientamento diverso (F. Trimarchi, 1992). Al fine di valutare l’adeguatezza di un istituto giuridico in relazione alle esigenze per le quali esso è sorto occorre, previamente, individuare con precisione appunto le esigenze storico-politiche che ne hanno determinato la costituzione. A tale proposito, l’Ombudsman costituirebbe una sorta di contrappeso garantistico nei confronti dei poteri amministrativi, e rappresenterebbe una forma alternativa e aggiuntiva di tutela degli interessi dei privati che dall’esercizio di quei poteri risultano coinvolti e pregiudicati. Esso deve, dunque, atteggiarsi a snodo flessibile e informale di collegamento, in grado di assicurare una maggiore trasparenza dell’organizzazione amministrativa, capace di offrire ulteriori occasioni di giustificabilità della sua azione e di consentire forme di partecipazione, forse atipiche, ma comunque aggiuntive rispetto a quelle tradizionali. Né va trascurata, inoltre, l’esigenza di tutelare la legalità ed il buon andamento dell’amministrazione, in una prospettiva, dunque, in cui la protezione di interessi particolari dei privati assume un rilievo più sfocato rispetto alla difesa degli interessi pubblici. A ben vedere, l’istituzione dell’Ombudsman potrebbe fornire queste risposte e funzionare da pungolo od ausilio per l’amministrazione attiva, e potrebbe quindi favorire una migliore scelta finale in vista dell’interesse pubblico. L’individuazione dei tratti essenziali del modello mostra però contestualmente alcuni suoi limiti. In primo luogo è forse illusorio immaginare che in un medesimo soggetto si possano concentrare poteri correlati ad esigenze tanto diverse, talora addirittura disomogenee, che vanno dalla tutela dei cittadini alla partecipazione all’attività amministrativa, dalla difesa della legalità alla ricerca della trasparenza, dall’azione finalizzata al miglioramento del rapporto cittadini-amministrazione alla responsabi-lizzazione dei soggetti pubblici. Inoltre, come peraltro l’esperienza dei fatti ha mostrato con evidenza, l’istituto, nato per porre rimedio alle carenze e alle disfunzioni della amministrazione, l’Ombudsman riesce paradossalmente a svolgere al meglio i suoi compiti allorché l’amministrazione già funzioni. Infine, ed è questo un profilo forse essenziale per cogliere la particolarità della figura in esame, ciascuna delle funzioni che possono essere esercitate dal Difensore risultano già attribuite a soggetti specifici, ovvero trovano corrispondenza in istituti peculiari. Qual è allora l’elemento che muta nell’assetto complessivo della amministrazione e del suo rapporto con i cittadini allorché sia prevista la figura dell’Ombudsman? Esso pare essere costituito dalla “giustificabilità” dell’azione dei pubblici poteri e dalla “comprensibilità” della stessa per il cittadino, che da parte sua può più facilmente controllarne gli effetti (E. Casetta, 1999). Il cittadino, in definitiva, recupera, anche in virtù della mediazione del Difensore, quel rispetto nei confronti delle istituzioni che spesso risulta gravemente pregiudicato. In questo scenario, si registra la posizione dei molti che vedrebbero giusto collocare l’istituto della difesa civica nella “famiglia” delle Autorità amministrative indipendenti. Com’è noto, il panorama che esse presentano è assai variegato e non consente facili generalizzazioni, sia per la diversa natura delle funzioni che a codeste autorità sono conferite sia per il diverso tipo e grado di indipendenza che è loro riconosciuto . Certo è che esse rappresentano una delle possibili lenti per vedere all’opera la trasformazione dell’interazione, da un lato, tra politica e amministrazione, e, dall’altro, tra poteri pubblici e privati. In sintesi, si tratta del tema dell’equilibrio che la democrazia deve assicurare tra logiche di rappresentanza e logiche dell’efficienza. Ma se così è per le Autorità amministrative indipendenti, anche l’Ombudsman può allora essere considerato tra i fenomeni più rilevanti dell’evoluzione dei sistemi di governance delle democrazie occidentali (R. Mayntz, 1999). Esso rappresenta il passaggio da sistemi istituzionali di governo, prevalentemente fondati sulle istituzioni della rappresentanza (partiti e parlamenti), e orientati alla centralità delle funzioni di inputs, a sistemi di governo mirati alla rivalutazione delle modalità di azione, e più orientate all’efficienza e all’efficacia degli outputs. Anche l’Ombudsman è cioè una delle possibili opportunità di cambiamento strutturale delle modalità di interazione tra attori pubblici e privati, nonché una via istituzionale per migliorare la capacità di direzione dei sub-sistemi di policies (G. Giraudi e M.S. Righettini, 2001). Il policentrismo garantito dall’Ombudsman costituisce una risposta alle sfide poste dalla crescente complessità e diversità delle situazioni e degli interessi regolati (J. Kooiman, 1993). In questa direzione, quel che si segnala è una dimensione rilevante del mutamento del rapporto tra politica e amministrazione: viene sovvertito il tradizionale rapporto lineare tra la legge, che esprime ed individua l’interesse generale, e l’amministrazione, in cui si articola e si individua il particolare. La crescente pluralità e diversità della natura degli interessi che chiedono tutela ed intervento, oltre alla complessità e relativa stabilità degli equilibri che essi possono raggiungere, rende meno lineare e scontato il rapporto tra politica e amministrazione. In questo quadro, la definizione dell’interesse generale diviene sempre più problematica, e finisce per essere sostituita, in buona parte, dalla definizione in sedi amministrative di «interessi settoriali», o «particolari», alla cui dialettica è affidata l’efficacia complessiva dell’azione di governo (J. Kooiman, 1993). La delega dei poteri, regolativi e di garanzia, autonomi da altri poteri dello Stato (vedi le procedure di nomina e le garanzie di indipendenza dei membri delle autorità) configurano un nuovo scenario in cui l’amministrazione funge da volano per l’accrescimento del pluralismo (sia pure secondo modalità diverse da quelle perseguite dai partiti politici) in due direzioni. In una prima direzione, l’Ombudsman si configura come sede istituzionale che concorre alla formazione dell’autorità di governo; in una seconda direzione, esso contribuisce ad estendere e diversificare le forme di rappresentanza. Questa non si presenta più esclusivamente nelle forme e nelle modalità della rappresentanza politica, legata al circuito elettorale della selezione dei governanti, bensì anche come rappresentanza amministrativa legata ai circuiti amministrativi di formazione e implementazione delle politiche pubbliche. In buona sostanza, l’Ombudsman modifica in modo irreversibile il tradizionale processo di governo caratterizzato dalla «sequenza lineare che va dal corpo elettorale organizzato da partiti, parlamento, governo» fino a concludersi con le pubbliche amministrazioni (A. Predieri, 1997, p. 106). L’autonomia della regolazione amministrativa dell’Ombudsman rispetto alle assemblee legislative e al potere esecutivo e giudiziario rappresenta una rilevante evoluzione delle modalità di legittimazione dei sistemi democratici di governo. La regolazione amministrativa, infatti, è diversa sia da quella legislativa sia da quella giudiziaria. La regolazione legislativa e quella giudiziaria considerano la condotta individuale in sé; la regolazione amministrativa, invece, ritiene “rilevante” la condotta solo se produce conseguenze (T.J. Lowi, 1999). La “specialità” dell’Ombudsman nel campo delle Autorità amministrative indipendenti, la sua natura di attore che popola il sistema politico, la dimensione locale come campo privilegiato della riconoscibilità del suo ruolo, dove le politiche pubbliche e il rendimento amministrativo sono più a portata di mano del cittadino, sono tutti fattori che contribuiscono a delineare uno scenario di «qualità» della democrazia rispetto al cui processo di costruzione il ruolo dell’Ombudsman sembra pendere soprattutto sul versante dell’output. Il tema, com’è noto, è quello che riguarda il dibattito intorno alle fonti di legittimazione dei sistemi democratici: da una parte, il versante cosiddetto inputista, che poggia (e guarda) ai meccanismi che garantiscono la “migliore” rappresentatività possibile dei suoi eletti rispetto agli elettori; dall’altra parte, invece, il versante outputista, che poggia (e guarda) alle risposte, in termini di soddisfacimento dei bisogni dei cittadini, che i sistemi democratici sono in grado di offrire. Se letto da una prospettiva socio-politologica, tuttavia, proprio l’Ombudsman si configura come “ponte” che ristabilisce l’equilibrio di complementarietà tra i due versanti grazie al terreno sul quale esso è principalmente chiamato ad agire: la «partecipazione politica». Declinata in un’accezione ben più ampia e dilatata rispetto alla sola partecipazione dei cittadini, singoli o aggregati, come soggetti passivi o attivi, alle scadenze elettorali e a tutti gli altri momenti che attengono i meccanismi della “classica” rappresentanza nelle sedi decisionali della politica, la partecipazione politica incentivata e sostenuta dall’azione dell’Ombudsman si configura come un impegno – un «dovere essere» – dal quale dipende la qualità stessa di una società democratica: rientrerebbe a pieno titolo tra quelle virtù civiche senza le quali la stessa democraticità di un regime politico verrebbe pregiudicata. Per non dire che, retorica a parte, nel loro funzionamento reale i regimi democratici (le poliarchie di cui parla Robert Dahl) sono attraversati dal contrasto tra aspirazione e realtà, tra l’ideale di partecipazione, impegno politico e controllo democratico delle istituzioni di governo, e la loro realtà effettuale. Da qui il passo è breve, allora, per ricondurre l’istituto della difesa civica ad un altro dei capisaldi della democrazia di qualità: l’accountability. E in modo particolare, quella orizzontale o interistituzionale, che configura la responsabilità che viene fatta valere nei confronti dei governanti da altre istituzioni o da attori collettivi che hanno le conoscenze e il potere di valutare il comportamento dei governanti. Torniamo così al tema della «partecipazione politica», in particolare nella sua duplice accezione di «responsabile» e «consapevole» richiesta all’elettore – sapere chi ha fatto cosa, per raggiungere quali scopi e con quali esiti – in modo da potere analizzare e valutare. E nuovamente, dunque, all’Ombudsman nel quadro del principio, teorizzato e praticato, della sussidiarietà. Negli ordinamenti (come quello italiano) in cui la statualità si articola territorialmente in diversi livelli di governo, il principio di sussidiarietà assume una duplice valenza: giuridica e politica. Le sue ricadute, oltre che sul terreno della organizzazione (o ri-organizzazione) in senso autonomistico della distribuzione dei poteri fra i diversi livelli di governo che compongono lo Stato democratico, riguardano proprio l’amministrazione ed il suo modo di agire nel rapporto con i cittadini. Nel valorizzare le autonomie territoriali (e funzionali) in modo da avvicinare il momento della decisione politica ai cittadini, portatori degli interessi che si formano in quella porzione di territorio, infatti, è implicitamente contenuta la previsione di (e sol-lecitazione per) una «ristrutturazione» dell’apparato chiamato ad implementare, con la sua concreta azione, quelle stesse decisioni. Quel che si richiede con il principio di sussidiarietà, dunque, è anche una concreta revisione dell’organizzazione amministrativa pubblica, delle sue regole, della sua «cultura» in modo da realizzare le condizioni necessarie ad un confronto paritario tra amministrazione e cittadini. Ma il principio di sussidiarietà non è solo un criterio di distribuzione di funzioni fra diversi livelli di amministrazioni pubbliche (comunitaria, statale, locale), bensì anche, e soprattutto, un formula organizzatoria funzionale alla soddisfazione efficiente ed efficace degli interessi dei cittadini. Implicito nel principio di sussidiarietà è la legittimazione di tutti quegli interventi «sostitutivi» che servano a supplire alle (o ad agire sulle) inerzie dell’amministrazione al fine di un’effettiva soddisfazione delle domande e dei bisogni espressi dai cittadini. Ma se questa legittimazione, per un verso, obbliga certamente a riflettere sulla individuazione degli «strumenti di garanzia» della sussidiarietà, per altro verso, conduce ad una ulteriore valorizzazione, tanto più in riferimento ai cittadini di quelle autonomie locali che maggiormente soffrono dei limiti della giustizia amministrativa e/o ordinaria, dell’istituto della difesa civica. Con questa chiave di lettura, questo libro riporta i risultati di una ricerca comparata sull’istituto dell’Ombudsman in tre Paesi europei: Italia, Francia e Spagna. Quanto, in particolare, alla sua articolazione, il volume è distinto in tre parti. Nella prima parte illustriamo il framework interpretativo che tiene insieme tutta la nostra ricerca, con riguardo al ruolo dell’Ombudsman nel processo di costruzione della democrazia di qualità. Ciò, attraverso sia l’analisi di alcuni principali snodi del dibattito su questo processo sia la ricostruzione delle principali esperienza di difesa civica in Europa e nei Paesi del mondo occidentale avanzato. Con la seconda parte del volume entriamo nell’analisi dei tre casi messi a confronto. In particolare, nei tre capitoli che vi sono raccolti ricostruiamo quella che abbiamo anticipato come la “dimensione oggettiva” dell’istituto dell’Ombudsman rispettivamente in Italia, Francia e Spagna, ovvero il sistema di regole e poteri che presiedono al suo ruolo nell’architettura istituzionale dei tre Paesi, in ambito sia nazionale che locale. La terza parte del libro è invece dedicata all’analisi della “dimensione soggettiva” dell’istituto, ovvero alle caratteristiche sia socio-anagrafiche sia di percorso professionale, di competenze, di cultura politica, ecc. degli stessi protagonisti. Al riguardo, va detto che questa indagine ha richiesto una ricerca sul campo condotta attraverso la somministrazione di un questionario a un campione rappresentativo dell’universo degli Ombudsman italiani, francesi e spagnoli. A tal fine, dunque, un primo capitolo (il sesto) è dedicato alle scelte metodologiche adottate, con particolare riferimento sia alla campionatura sia agli items e alle relative batterie di domande inserite nel questionario. E proprio su quest’ultimo aspetto, è giusto sin d’ora precisare l’obiettivo di questa parte speciale del lavoro: la ricostruzione della “professionalità” dei nostri intervistati. Ci siamo mossi, per questo, nell’ambito della ben nota distinzione tra professionalità tecnica e professionalità politica, a partire da quella ormai classica proposta alcuni decenni fa da Robert Putnam (1973) in chiave dicotomica per l’alta burocrazia ministeriale di alcuni paesi europei – burocrazia classica e burocrazia politica – sino a quella rivista in chiave, piuttosto, di continuum costruito sulla prevalenza nella stessa professionalità dei fattori (ingredienti) ora dell’una ora dell’altra (R. D’Amico, 1988). Ciò, proprio in ossequio a quella stessa chiave di lettura, politologica, che rigetta la netta dicotomia tra politica e amministrazione e che, nel nostro caso, induce a considerare il ruolo dell’Ombudsman come a quello di un attore scelto dalla politica, politico lui stesso, e che opera nel sistema politico. Dopo, dunque, quello metodologico, il capitolo successivo (il settimo) riporta i risultati dell’indagine vera e propria. Infine, proviamo a trarre le conclusioni della nostra analisi comparata fra Italia, Francia e Spagna, provando anche a ricavarne suggestioni e proposte in vista delle possibili prospettive, di ruolo e poteri (dimensione oggettiva) e di caratteristiche (dimensione soggettiva), dell’istituto dell’Ombudsman nelle democrazie di qualità.
9788856846225
Ombudsman; Difensore Civico; Médiateur de la République; cultura istituzionale; accountability; qualità della democrazia
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