I controlli sull'uso delle risorse pubbliche

I controlli sull’uso delle risorse pubbliche sono alla base del diritto amministrativo. E non lo sono soltanto in termini storico-evolutivi, come suggeriscono la ricordata esperienza dell’accentramento amministrativo francese con l’istituzione del corpo ispettivo (intendenti), nonché la sua trasposizione in Italia fin dal periodo preunitario. La rilevanza di tali controlli è un dato, innanzitutto, sostanziale. Se, da una parte, la disposizione e l’uso delle risorse pubbliche «per gli scopi dello Stato» costituiscono «per lo Stato stesso un diritto», dall’altra, è necessario garantire che il governo (ai vari livelli) e le pubbliche amministrazioni esercitino materialmente un tale diritto in modo «legale» e «limitato», in rapporto tanto ai contenuti, quanto ai risultati. Nella prospettiva «di uno Stato unitario e responsabile», i controlli sull’uso delle risorse pubbliche svolgono, dunque, un ruolo essenziale. Anche in termini formali, poi, i controlli sono regolati da numerose norme amministrative, implicano l’adozione di misure e atti amministrativi, hanno una natura procedimentalizzata, si applicano all’intera azione pubblica, anche quando svolta da soggetti privati in funzione dell’amministrazione. Un libro sui controlli sull’uso delle risorse pubbliche può certamente rischiare di soffrire di una visione, per così dire, «controllo-centrica» della pubblica amministrazione, venendo travolto dall’irresistibile effetto di cattura di un oggetto di studio così interessante e attuale. Tuttavia, è evidente e profondo il collegamento tra la previsione di queste attività e l’essenza del diritto amministrativo: i controlli «sono istituiti e si esercitano unicamente nell’interesse generale, cioè allo scopo di assicurare obiettivamente la legalità e l’opportunità dell’azione amministrativa; non nell’interesse delle singole persone, che in quell’azione possono essere interessate. La tutela dei diritti individuali è solo un effetto indiretto, riflesso, dell’esercizio efficace di quei controlli, cioè un risultato della legittimità e della bontà dell’azione amministrativa, che essi assicurano. L’individuo si avvantaggia del buon risultato, cui l’efficacia di quei controlli conduce. Egli, perciò, non può aver mai il diritto di porre in moto quei controlli, a tutela del proprio interesse». Eccessivi costi, allungamento dei tempi, duplicazioni dettate dall’espansione dell’amministrazione, inefficacia delle attività, dispersione normativa — per citare soltanto alcuni fattori — hanno fatto presto dimenticare le nobili origini dei controlli sull’uso delle risorse pubbliche e reso gli stessi terreno, a volte, di negoziazioni al ribasso tra differenti livelli di governo, altre volte, di inefficienti competizioni tra soggetti istituzionali, altre volte ancora, di turbolenti scontri tra i differenti attori del processo, producendo numerosi paradossi. In questa prospettiva, i controlli sull’uso delle risorse pubbliche appaiono come lo specchio che riflette gli andamenti del sistema amministrativo ma che, al contempo, ne assorbe anche tutti i mali, divenendo oggetto di intervento ad ogni occasione. Una tendenza, dunque, radicata nella natura del controllo e che fa pensare alla storica vicenda della Torre di Galata di Istanbul, usata nel diciottesimo secolo come punto di controllo principale per individuare gli incendi nella città ed esposta al rischio di andare distrutta per colpa proprio di un incendio scoppiato sul suo tetto. Il presente libro è stato scritto in una fase storica di grande attenzione per la materia e, per utilizzare ancora la predetta suggestione storica, ricca di «incendi»: condanne e raccomandazioni dell’Unione europea in materia finanziaria, scoperta di gravi casi di corruzione nella gestione degli appalti pubblici, blocchi economici e degli incentivi per il pubblico impiego, elevato livello dell’imposizione fiscale a fronte di scarsi servizi, sono soltanto alcuni esempi. Si tratta di un contesto caratterizzato dalla moltiplicazione degli interventi normativi, delle decisioni giudiziarie, degli eventi internazionali, in cui continua, nonostante tutto, a mancare una attuale « visione di insieme ».La realizzazione di questo libro è stata preceduta da una articolata fase di studio e di indagini svolte presso alcune istituzioni (tra cui, Ragioneria generale dello Stato, Dipartimento della funzione pubblica, ex Civit, Corte dei conti), a cui sono seguite conversazioni e preziose osservazioni sul tema.