L’applicazione delle norme costituzionali sul diritto d’asilo territoriale (o politico) in Francia, Germania e Spagna. Un confronto con il sistema giuridico italiano.

Il corso quinquennale di studi presso l’istituto accademico di eccellenza “Scuola Superiore di Catania – Mediterranean University Center”, frequentato parallelamente al corso di Laurea Magistrale in Giurisprudenza presso l’Università degli Studi di Catania, ha comportato tra le sue attività curriculari la partecipazione alle iniziative del cd. “Laboratorio di Ricerca per la Protezione dei Diritti Umani”, nato per incentivare la didattica e la ricerca dei corsisti dell’area giuridica della Scuola. All’interno di questo Laboratorio è stato affrontato lo studio di temi penalistici, processual-penalistici e internazionalistici, nonché di diritto civile, commerciale e diritto pubblico ed è stata altresì sollecitata la pubblicazione di lavori scientifici in cui si sono condensati i risultati dei suddetti approfondimenti. In questa cornice si inscrive la redazione del saggio che con la presente nota si intende riepilogare e che ha ad oggetto l’indagine sulla disciplina vigente in Francia, Spagna e Germania in materia di asilo territoriale, status di rifugiato e richiesta di ingresso e soggiorno di extracomunitari. Detto approfondimento comparatistico si sviluppa attraverso la disamina sia della normativa costituzionale vigente in questi tre ordinamenti in tema di asilo territoriale, sia delle modalità di attuazione delle prescrizioni costituzionali nelle rispettive legislazioni ordinarie; esso persegue l’obiettivo di vagliare i profili di eterogeneità e somiglianza tra le normative nazionali richiamate, nella prospettiva dell’enucleazione di indicazioni utili de lege ferenda in sede di integrazione della disciplina italiana in materia. Il saggio si articola in sette paragrafi che contemplano rispettivamente: 1. una premessa sul concetto generale di asilo e sulle diverse declinazione che esso ha storicamente conosciuto; 2. la ricostruzione della normativa italiana, costituzionale e ordinaria, vigente in materia di diritto di asilo territoriale; 3. la disamina della normativa costituzionale e ordinaria vigente nell’ordinamento francese; 4. la disamina della normativa costituzionale e ordinaria vigente nell’ordinamento spagnolo; 5. la disamina della normativa costituzionale e ordinaria vigente nell’ordinamento tedesco; 6. il raffronto comparatistico tra le normative straniere in precedenza passate in rassegna; 7. considerazioni conclusive. Più dettagliatamente, entrando nel merito di ciascuno dei paragrafi anzidetti, si ricorda che nel paragrafo 1̊° si procede ad un excursus storico in ordine alle svariate declinazioni che il concetto di “asilo” ha conosciuto nelle diverse epoche storiche. Muovendo dalla considerazione delle origini greche del termine, si considerano i vari adattamenti di questa nozione ai mutevoli panorami storici, politici e sociali, ricordando in particolare che il concetto d’asilo assurge a principio giuridico e costituzionale con la Rivoluzione Francese. Nell’ambito della ricostruzione di questo processo evolutivo si pone in evidenza che risale alla Convenzione sullo statuto dei rifugiati, stipulata a Ginevra il 28 luglio 1951 e ratificata in Italia con legge n. 72/1954, la formalizzazione del concetto di asilo come strettamente collegato all’idea di diritti umani universali meritevoli di garanzia internazionale, nonché alla nozione di “rifugiato” quale soggetto che necessita della protezione di un altro paese per avere lasciato quello di origine a causa o per timore di persecuzioni. Con riferimento al panorama politico odierno, profondamente segnato dal fenomeno della globalizzazione, si pone l’accento sul fatto che il dibattito sull’attuazione della Convenzione di Ginevra e sulla nozione di asilo sono tornate prepotentemente di attualità in Europa. Il concetto stesso di ospitalità sembra essere entrato in crisi, stretto tra volontà solidaristica e umanitaria da una parte, e allarme per la gestione dell’inarrestabile flusso di diseredati, sfollati e perseguitati diretti verso il nostro continente; in questo scenario, sebbene il diritto d’asilo sia ormai pacificamente riconosciuto come diritto umano fondamentale sancito sia dalla Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo (articolo 14) sia dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (articolo 18), gli Stati europei stentano a trovare soluzioni condivise sulla disciplina in ordine alle concrete modalità di esercizio di questo diritto, a testimonianza del fatto che il tema dell’asilo costituisce senz’altro un campo di confronto e scontro tra diversi valori ed eterogenee visioni del mondo. Tenendo presente questo composito quadro di riferimento, nei successivi paragrafi si persegue l’obiettivo di tracciare un quadro organico della situazione giuridica e sociale della categoria dei richiedenti asilo in Europa. In particolare, il paragrafo 2° ha ad oggetto la disamina della normativa vigente nel nostro ordinamento con riguardo sia al versante costituzionale, sia al profilo della legislazione ordinaria. Con riferimento alla normativa costituzionale si ricorda che in seno all’Assemblea costituente maturarono fondamentalmente tre orientamenti: il primo tendeva a riconoscere il diritto d’asilo soltanto alla categoria dei perseguitati per aver difeso i diritti di libertà e del lavoro; il secondo proponeva di estendere il diritto di asilo a tutti i perseguitati in lotta nel proprio Paese d’origine per i diritti garantiti dalla Costituzione italiana; il terzo, infine, prescindendo dal concetto di perseguitato, si richiamava alla più ampia categoria degli stranieri ai quali fosse negato nel loro Paese d’origine l’esercizio dei diritti e delle libertà garantiti dalla Costituzione italiana. Come si evince dall’art. 10, comma 3, Cost., si è affermato come prevalente quest’ultimo orientamento; detta norma, infatti, prospettando l’estensione del diritto di asilo allo straniero in generale, svincola il riconoscimento di questo diritto da ogni riferimento alle ideologie politiche del beneficiario, ancorandolo più giustamente all’esistenza di un riferimento oggettivo, ossia la negazione da parte dello Stato di provenienza dell’esercizio dei diritti fondamentali garantiti dalla nostra Carta costituzionale. In relazione al profilo della legislazione ordinaria si constata che, malgrado la citata disposizione costituzionale sia ritenuta di immediata applicazione, in Italia non esiste ancora una legge organica sul diritto d’asilo, capace di riunire e coordinare le diverse fonti internazionali, costituzionali e statali vigenti in materia. Sul punto, anzitutto, si ricorda che il diritto d’asilo è stato per la prima volta disciplinato dall’articolo 1 della legge n. 39 del 1990, con cui si delinea la procedura per ottenerne il riconoscimento; successivamente, si passano in rassegna le modifiche che in merito a detta procedura sono state introdotte da parte della legge n. 189/2002 (la c.d. Bossi-Fini), nonché dal D.d.l Amato-Ferrero. Con riferimento alla legge Bossi-Fini, si pone in evidenza che essa ha affiancato alla procedura ordinaria per il riconoscimento del diritto di asilo una procedura semplificata relativa ai casi di “trattenimento” (che riguardano sostanzialmente le ipotesi in cui lo straniero non dimostra di essere in possesso di alcun titolo per rimanere o è già destinatario di un provvedimento di espulsione). In relazione alle novità apportate dal D.d.l. Amato-Ferrero si ricorda l’istituzione di una Banca dati interministeriale di raccolta delle richieste di ingresso per lavoro e delle offerte di lavoro, nonché la nuova regolamentazione prevista per il sistema dei centri di permanenza temporanea ed assistita. Nel paragrafo 3° si entra nel merito della disciplina vigente in Francia, articolandone la trattazione in tre passaggi fondamentali. Anzitutto si analizza il diritto d’asilo come principio di diritto costituzionale; in particolare si polarizza l’attenzione sulla legge cost. del 1893, la quale, assecondando la sollecitazione di una riforma del testo costituzionale proveniente dalla decisione n. 325/1993 11 del Conseil Constitutionnel, ha introdotto un nuovo articolo 53-1 che, da un lato, ribadisce il diritto delle autorità della Repubblica di fornire asilo allo straniero perseguitato a causa della propria azione in favore della libertà, dall’altro riconosceva l’ormai soppressa possibilità di concedere asilo anche allo straniero richiedente la protezione della Francia per qualsiasi altro motivo (cd. “asilo discrezionale”). Successivamente si considera la legge n. 893/1952, punto di riferimento legislativo di diritto comune in materia d’asilo, la quale è poi stata modificata dalla cd. legge Chevénement del 1998. Con specifico riferimento a quest’ultimo intervento normativo si rileva che: da un canto, esso ha stabilito che le qualità di rifugiato sono riconosciute dall’Ofpra (Ufficio francese per la protezione dei rifugiati e degli apolidi) ad ogni soggetto perseguitato a causa della propria azione in favore della libertà, dando luogo così alla confusione delle nozioni di asilo e rifugio; dall’altro, la tanto ambita unificazione procedurale delle categorie di richiedente d’asilo e rifugiato è stata contraddetta dall’introduzione del discusso istituto dell’asilo “territoriale”. Infine si prende in considerazione la recente riforma del diritto d’asilo posta in essere con la legge n. 1176/2003, la quale ha perseguito il fine di accorciare i tempi di istruzione delle domande e razionalizzare le procedure, nella prospettiva di evitare che l’asilo si risolva in un vettore di immigrazione irregolare. Nel perseguire detto obiettivo il legislatore francese, modificando la normativa previgente, ha introdotto le seguenti novità: la sostituzione della figura dell’asilo territoriale con l’istituto della cd. protezione sussidiaria (protection subsidiaire); l’ampliamento della nozione di perseguitato; la formulazione della nozione di “asilo interno” e della definizione del concetto di “paese di origine sicuro” (pays d’origine sûr). Nel paragrafo 4° si esamina la disciplina vigente in Germania, considerandola sotto tre profili: quello della normativa costituzionale; quello della legislazione ordinaria; quello del panorama giurisprudenziale. Con riferimento al primo profilo si richiama l’art. 16 della Costituzione che definisce il diritto di asilo quale diritto fondamentale; in particolare si ricorda che la dottrina, in sede di esegesi di tale norma, interpreta il diritto in questione come diritto pubblico soggettivo (intendendo come tale un diritto che permette all’individuo di esigere dallo Stato o, nello specifico, da un particolare organo della Pubblica Amministrazione un’azione o un‘astensione concreta che rispetti la situazione giuridica di cui il beneficiario fruisce in virtù di una norma o di un atto giuridico). Con riferimento alla legislazione ordinaria, poi, si polarizza l’attenzione sulla novella della procedura d’asilo operata dalla legge del 27 Luglio del 1993, la quale, ponendo in essere un deciso trasferimento di poteri all’autorità amministrativa, ha attribuito a quest’ultima il potere discrezionale di rigettare le domande che sono ritenute manifestamente infondate. Sul versante della prassi applicativa si passano in rassegna alcune delle pronunce con cui la Corte Costituzionale Federale si è fatta latrice delle istanze di tutela dei diritti degli stranieri in Germania; in questa sede si ricostruiscono, altresì, la modalità di intervento della Corte nella procedura di ammissione dei rifugiati. All’esito della ricostruzione dell’apparato normativo vigente e delle relative applicazioni giurisprudenziali si perviene al riconoscimento per cui nel quadro dei principi della Grundgesetz la protezione dei diritti degli stranieri storicamente ha rappresentato una caratteristica peculiare dell’ordinamento tedesco, in quanto connessa al principio di Umanità posto a fondamento dell’ingegneria costituzionale della Repubblica Federale Tedesca. Ciononostante, si deve dare conto altresì del cambiamento di tendenza che il legislatore ha operato all’indomani degli attacchi terroristici dell’11 settembre 2001 e che si colloca nel segno di un maggiore rigore nelle politiche migratorie e di un più penetrante controllo dei rifugiati residenti in Germania. Il paragrafo 5° assume ad oggetto la disamina della disciplina vigente in Spagna. Sul punto si sottolinea la peculiarità che contraddistingue la configurazione assunta dal diritto di asilo in questo ordinamento; peculiarità che risiede nella mancanza di una norma costituzionale che riconosca espressamente il diritto in commento. Muovendo da questa considerazione si procede nello svolgimento di un excursus in ordine all’evoluzione della normativa in materia, ponendo in evidenza i seguenti passaggi storici. Fino al 1984 le questioni concernenti il diritto di asilo e lo status di rifugiato sono state disciplinate da regolamenti amministrativi. Nel 1984 è stata emanata una legge relativa al diritto d’asilo e alla procedura per l’ottenimento dello status di rifugiato. In relazione a questo intervento normativo si osserva che: da un canto, esso si è distinto dalle regolamentazioni europee dell’epoca per il suo spirito di accoglienza e di solidarietà; dall’altro, la sua applicazione pratica ha registrato pesanti disfunzioni quali un numero eccessivo di richiedenti asilo e la conseguente complessità d’istruzione delle domande. Si richiama quindi il successivo intervento normativo del 1994 che, nel tentativo di sopperire alle deficienze riscontrate in sede di concreta implementazione della legge del 1984, ha disposto la soppressione del diritto automatico d’ingresso nel territorio spagnolo dei soggetti richiedenti il diritto d’asilo durante la pendenza della procedura per l’accettazione della domanda. A conclusione di questa ricostruzione storica si descrive, poi, la procedura per il riconoscimento del diritto di asilo, sottolineando le due fasi fondamentali nelle quali essa si articola: la verifica d’urgenza dello stato di persecuzione e l’autorizzazione d’entrata nel territorio spagnolo in accordo ai parametri ordinariamente richiesti per un visto. Infine, nei conclusivi paragrafi 6° e 7° si procede ad un tentativo di analisi comparata al fine di trarre utili indicazioni per il miglioramento, in una prospettiva de lege ferenda, della disciplina vigente nel nostro ordinamento. Nel formulare queste riflessioni finali non si può fare a meno di osservare che ancora molta strada deve essere percorsa verso la creazione di uno Spazio di Libertà, Sicurezza e Giustizia: nonostante l’emanazione di una normativa comunitaria di parziale armonizzazione e a dispetto della circostanza per cui la creazione di un sistema europeo comune di asilo sia universalmente percepita come un’urgenza, si è ancora di fatto lontani da una reale condivisione degli oneri connessi alla gestione del fenomeno migratorio.